2023年2月10日民政部发布了《社会工作服务项目绩效评估指南》行标公开征求意见的通知，离上一个版本的行标已过去8年，我们确实应该在当下认真审视社会工作服务项目评估的本体、认识和方法了。

礼拜二也一直在思考，为什么越来越多的声音质问政府购买服务的成效？那么，借此机会，我们就来一起讨论一下吧。

成效在哪？

自社会工作被确认为一门专业开始，这个问题始终存在，不分东方西方，无论意识形态。“自证有效”一直是社会工作者的专业自觉，甚至很少有社工怀疑：“我们凭什么始终被要求证明有效？这样的要求怎么变得正当且必要的？”

可见，证明有效已经成为一种广泛认同，而且随着政府投入的增加而愈演愈烈。如今越来越多的人开始质问：“成效在哪？”

在礼拜二看来，我们可以从政府购买社会服务的两大前置假设入手：

假设 1 ：政府向社会购买服务   成本更低、质量更好？

0世纪70年代末80年代初，主张“私营部门管理技术可提升公共服务的效率与效益”的新公共管理范式在西方福利国家应运而生，并随着现代化全球进程席卷世界。新公共管理范式为我国的行政体制改革、政府职能转变提供了借鉴意义，也就有了后来的政府购买服务。

一开始，政府购买服务实则是福利国家在面临人口老龄化、民主赤字及公共财政半永久性萎缩等问题时做出的权宜之计，政府压力和风险过大，不得不寄希望于社会力量，大量福利服务外包给企业或社会组织，政府则通过合同管理对其施加控制。

但后来，人们逐渐发现，也正如鲍曼所揭示，私营部门提供的社会福利服务的本质是“商品”，为剩余价值进行交换和使用。由此以来，私营部门追求降低成本和增加收入的取向往往优先于追求服务质量，例如最早主张购买服务的英国，已逐步走向了福利国家私有化，福利服务变成竞价商品，社会不公平正在加剧，公民对社会服务的问责声也越来越高。

当然作为社会主义国家，我们的社会服务更关切集体利益和个体利益的均衡，强调和谐的党群关系，依靠广泛的政治、经济、文化资源动员和坚实的社会团结，追求社会公正。这与一味追求成本-效益，强调绩效考核的资本主义国家不同。

但我们也不得不承认，由于政府购买社会服务已促成了一个新型市场的产生，滋养了不少适应于这个市场的组织，交易着各式各样的服务，服务成效自然而然成为了各方关注的焦点之一。

一项社会服务是否能取得令人满意的成效，受到多种因素影响，例如最基础也是最关键的因素：服务需求研判，当然，还有各方投入的诸如信息、知识技术、人才等资源。

就拿需求调研来说，并不是承接服务的主体（例如社会组织）不具备做好服务需求调研的意识和能力，也不是没有机会或途径做好需求调研，而是在理性的驱使下，几乎不会有组织选择在购买服务具有不确定性的时候，投入大量成本在需求调研上。

这也是不少组织负责人反问的：“需求调研你买单吗？没中项目怎么办？”

发现了吗？

当我们提到社会组织，特别是社会工作机构的时候，我们往往相信这类型的组织是具有独特的人格特质的，例如：勤勉务实、富有同理心、乐善好施……

当我们发现社会工作机构做出不符合这些特质的行为时，例如，某些机构官僚风盛，对一线社工冷漠甚至苛刻；或某些机构在政府购买服务的合同竞争中表现出较强的排他性或攻击性时，我们通常会感到惊愕：“社工机构怎么可以这样？”再比如，当某项服务“事多钱少有点苦”的时候，购买方会考虑：“企业人家肯定是不会来接这个项目的，要不还是找家社工机构吧。”

以上例子的言外之意是什么呢？

那就是：其他组织冷漠、苛刻，表现出较高的竞争态势是可以接受的，其他组织是不能容忍“亏本买卖”的，是市侩的。但是，社会组织或社工机构必须表现得有人情味、友好谦让，是应该无私奉献、倒贴干活的。

因为我们普遍接受这样一个前置假设：

“利他”的组织人格支配着社会组织特别是社工机构的行为，追求社会价值是组织运作的主要动力，因此向社会组织购买服务成本低、质量高。

事实真的如此吗？

我们有必要放下对社会组织具有“利他”组织人格的幻想，首先承认社会组织的内核是“组织”，是嵌入科层制中的，是经济理性取向的。如果能接受这一点，就不难理解那句 “ 成本你买单吗？” ，更不难理解，其实向社会组织购买服务不一定能降低成本，提高质量。

假设 2 ：社会服务的成效是可以，精准测量的？

上文我们讨论了 “ 成效在哪 ” 的第一个潜台词：“我很担心，我怀疑真实的服务成效未能达到预期。”

接下来，我们继续讨论 “ 成效在哪 ” 的第二个潜台词：“服务成效为什么不能直观地展示出来？” 也就是说，为什么没有见到立竿见影的变化？为什么没有精确的数字总结成效？

针对上述问题，大家也做过很多尝试，大致可归纳为两种应对方式：

一是从服务目标设计开始强调 “ 可量化 ” 。例如，预设服务人次、服务场次、覆盖面、知晓度、满意度等标准；更有甚者还大胆提出了 “ 明显提升多少个点**率 ”  “ 将**率控制在什么水平以下 ” 等更精确的目标。

二是大力提倡服务 “ 可视化 ” 。用各种物理形式展示服务内容、重要符号、知识产出，例如文化墙或文化景观、印刷品、工具套件、标准或指引、图文视频等。

其实以上两种方式都治标不治本。一来要近乎准确的测量服务效果，我们就需要可以按要求控制变量的实验室环境，能做到随机分派，保障把干扰因素降到最低，采用类似自然科学实验的方法，但实际上，社会服务处于开放的、动态的、相互影响的真实情境中，难以控制各种变量，也就难以说明到底是什么引起了变化、产生了怎样程度的效果。即便是自然科学也是有置信度限制的，也不能百分百确定。因此，在服务成效上追求“量化、可精准测量”本来就不太现实。

二来所谓的服务的 “ 可视化 ” 只是用可视的方式陈述服务，形式再丰富也与文字、语言表达的功能无本质差别，可视的是对服务的介绍，不是服务本身。例如，你可以邀请居民一起美化公共围墙，但你不能说这块墙就是社会治理的成效，它只是一项已经发生的行动在物理上留下的结果；当然，你也不能说一份操作手册就是特殊群体服务成效，它只是你所发展的知识的文本。社会服务大多数是无形的，是正在发生的，是发生之后不可回放的，我们需要观察、感知、体会、理解、回顾、反思，而不是计算。

当我们用精确的数字、精美的宣传品展示服务成效的时候，我们都知道，这不过是 “ 皇帝的新衣 ” ，并不能说明成效。

总的来说，礼拜二认为我们对政府购买服务成效的执念建立在以上两个假设之上。想要较少投入获得出乎意料的成效是小概率事件。要靠寄希望于市场中的社会组织放弃经济理性，专注追求社会价值，几乎是不可能的。

但是完全妥协于市场，又面临诸多问题。社会组织可能为控制成本而降低对服务的投入，从而影响服务成效；或者社会组织继续向市场开放收费服务，以弥补政府购买服务的亏损，那么服务对象将逐渐变得由资本自动筛选。

另一方面，一味强调成效要看得见、摸得着，最终也只会进一步强化成本-效率的逻辑，继续滑向工具理性，彻底将专业服务者、评估者变为技术专家。

近年来，最先遭遇 “ 政府购买服务失败 ” 的英美国家已经开始由政府对公共服务进行 “ 回购 ”，“ 向社会购买服务的成本更低、质量更好 ” 的假设已被拒绝。再加之，社会服务成效难以数字测量，“ 成效在哪 ” 变成一道现实难题，但相信我们的东方智慧和我们的制度优势将带领我们走出困境，希望新出台的《社会工作服务项目绩效评估指南》行标能有所启示。